대북정책의 명암...분단의 벽을 넘으려 한 거대한 실험
[기획] 역대 대통령의 통일정책... 김대중 정부 후반, 평화정착 열망과 냉혹한 현실
대북정책의 명암...분단의 벽을 넘으려 한 거대한 실험[기획] 역대 대통령의 통일정책... 김대중 정부 후반, 평화정착 열망과 냉혹한 현실2000년 6월 13일 평양 순안공항. 분단 55년 만에 남북 정상이 손을 마주 잡았다. 이 순간, 한반도는 분단이 끝날지도 모른다는 기대감이 몰아쳤다. 김대중 정부의 햇볕정책은 그렇게 출발했다. 그간의 적대적 대결이라는 오랜 분단 패러다임을 화해와 교류를 통한 평화 정착으로 전환하려 한 항해의 출발이었다.
그러나 평화를 향한 항해는 순탄치 않았다. 집권 후반부로 갈수록 격화된 대내외적 도전과 한미 공조의 균열, 국내 ‘남남갈등’의 심화, 퍼주기 논란으로 김대중 정부의 대북정채은 위기에 봉착했다. 더욱이 북한의 무력도발과 제2차 북핵위기는 햇볕정책의 유용성에 대한 회의감, 북한에 대한 염증과 불신으로 인해 대북포용정책의 동력을 급격히 약화시켰다.
▉ 훈풍의 시작 클린턴 행정부와의 한·미 대북공조
김대중 정부 후반기 대북정책에 훈풍이 불기 시작한 것은 미국 클린턴 행정부와 대북포용정책과 기본적인 맥을 같이 하면서부터였다.
1998년 12월 윌리엄 페리 전 국방장관이 대북정책을 검토하기 위해 방한했을 때, 김대중 대통령은 임동원 등과 마련한 포괄적 접근전략을 설명했다.
김대중 정부로서는 존슨, 레이건 행정부 시기 한미관계 이래 대북정책 관련해 최상의 호흡
북한이 한미일과의 냉전구조 때문에 대량살상무기를 개발한다고 보아 큰 틀의 냉전구조를 해체하자, 그러기 위해서는 미북 상호간에 서로의 우려 요소를 해소하는 데 양해하고 그 이행을 점진적, 단계적으로 해나가자는 것이었다.
이 구상은 페리보고서로 발전했다. 3단계에 걸쳐 북한 미사일 발사 자제, 핵과 미사일 프로그램 전면 중단, 북미관계 정상화를 한다는 것이었다.
2000년에는 조명록의 미국 방문과 올브라이트 국무장관의 평양 방문으로 북·미 관계 개선이 급물살을 탔다.
클린턴 행정부의 막바지에 오히려 한반도 주변은 국제적으로 화해할 수 있는 여건이 형성됐다. 김대중 정부로서는 역대로 좋았던 존슨, 레이건 행정부 시기 한미관계 이래 대북정책과 관련하여 최상의 호흡을 자랑했다.
미국은 대화를 지지하면서도 핵·미사일 등 안보 현안을 우선시하며 속도 조절을 원했다. 여기에 북한의 소극적인 대응까지 겹치면서 미북관계는 기대만큼 진전되지 못했고, 결국 클린턴 행정부의 임기 종료와 함께 중요한 기회를 놓치고 말았다.
▉ 역사적 첫 만남 김대중-김정일 남북정상회담과 6.15 공동선언
2000년 6월 13일, 평양 순안공항에서 이뤄진 김대중 대통령과 김정일 국방위원장이 손잡은 모습은 분단 55년 만의 역사적 장면이었다.
회담 준비는 연초부터 시작됐다. 현대그룹을 통한 비공개 접촉으로 추진됐으며, 2000년 3월 김 대통령의 베를린 선언을 거쳐 급물살을 탔다.
베를린 선언의 핵심 내용은 그간의 민간경협에서 벗어나 정부 주도, 당국간 직접대화를 하고 북한에 대규모 지원을 하겠다는 것으로 뭔가 큰 구상이 있는 듯했다. 이후 싱가포르·상하이·베이징 등지에서 비밀접촉이 이어졌고, 4월 8일 정상회담 개최에 합의했다.
김대중 대통령은 2000년 6월 13일부터 15일까지 평양을 방문해 김정일 국방위원장과 정상회담을 가졌다. 양 정상은 통일·평화·교류협력·이산가족 문제를 논의했다. 6월 15일 역사상 처음으로 남북정상이 직접 서명한 6·15남북공동선언을 발표했다.
선언은 북한 경제회복이나 사회간접자본 지원에 관한 구체적 합의까지 나아가지는 못했지만, 남북정상이 직접 서명한 최초의 공동문서라는 점에서 역사적 의미가 컸다. 공동선언 직후 남북한은 휴전선 일대의 상호 비방방송을 중단했다.
▉ 6.15의 이행과 논란 통일방안·교류협력의 확대
남북공동선언 제2항은 통일방안에 대한 것으로 우리방안의 남북연합 구상과 북한의 낮은 단계 연방제 사이의 공통성을 확인한 절충적 합의였다. 최종적인 통일국가의 형태까지 합의한 것은 아니지만, 북한의 연방제에 정당성을 부여했다는 비판과 북한이 남한의 단계적 통일론에 접근했다는 평가가 엇갈리며 국내에서 논란이 일었다.
공동선언 이후 남북관계는 빠르게 진전 남북장관급회담 비롯한 당국 간 대화가 정례화...이산가족 상봉과 민간교류 재개
공동선언 이후 남북관계는 빠르게 진전됐다. 남북장관급회담을 비롯한 당국 간 대화가 정례화되고 이산가족 상봉과 민간교류가 재개됐다.
경의선·동해선 연결, 금강산관광, 개성공단 추진, 군사회담 등이 이어졌다. 남북 선수단의 국제대회 공동입장과 2002년 부산아시아경기대회 북한 선수단·응원단 참가 등으로 화해 분위기도 확산됐다.
이러한 성과는 김대중 대통령의 2000년 노벨평화상 수상으로 이어졌다.
그러나 교류 확대의 이면에는 대규모 대북지원이 있었다. 정부는 식량과 비료를 지원하며 남북대화의 동력을 유지했지만, 국군포로·납북자 문제 등에서는 기대만큼의 진전을 얻지 못했다. 이에 국내에서는 교류와 지원이 북한의 실질적인 변화로 이어졌는지, 남북관계 개선이 상호적인 것이었는지를 둘러싼 논란이 커졌다.
▉ 햇볕정책의 시련 퍼주기 논란과 제2차 연평해전
햇볕정책의 성과가 가시화되는 한편, 비판도 거셌다. 정부가 식량·비료 등 대규모 대북지원을 제공하고 남북교류를 확대했지만, 북한의 체제와 태도에는 뚜렷한 변화가 없었고 핵·미사일 개발도 계속됐기 때문이다.
이에 대북지원이 북한 정권과 군부를 돕는 ‘퍼주기’가 될 수 있다는 비판과 정상회담을 둘러싼 대북송금 의혹까지 제기됐다. 북한의 반발을 지나치게 의식하는 듯한 정부의 대응을 두고 ‘대북 저자세’ 논란도 일었다.
북한의 핵·미사일 개발과 군사적 도발 햇볕정책 안보적 한계 부각...북 경비정 NLL 넘어 우리 해군 고속정 기습 공격 해군 6명 전사, 18명 부상... 충격 커져
김대중 대통령은 이에 대해 대북지원은 단순한 시혜가 아니라 남북관계 개선과 한반도 평화를 위한 투자라고 반박했다. 남북교류가 확대되고 북한의 개방이 진전되면 장기적으로는 우리가 북한의 노동력과 자원을 활용하는 ‘퍼오기’의 시대가 올 것이라는 논리였다.
또한 정부는 북한과의 대화와 협력을 통해 군사적 긴장을 낮추고 북·미 협상을 촉진하는 것이 현실적인 평화정책이라고 판단했다.
그러나 북한의 핵·미사일 개발과 군사적 도발은 햇볕정책의 안보적 한계를 부각시켰다. 특히 2002년 6월 29일 제2차 연평해전에서 북한 경비정이 NLL을 넘어 우리 해군 고속정을 기습 공격해 해군 6명이 전사하고 18명이 부상하면서 충격이 커졌다. 남북 화해 분위기 속에서 발생한 무력충돌은 대북 유화정책에 대한 국민적 회의론을 더욱 키웠다.
김대중 정부는 월드컵 직전이라는 점과 남북관계의 추가 악화를 고려해 군사적 대응을 자제하고 북한의 유감 표명 등을 받아들이며 수습했다. 그러나 이를 두고 정부의 대응이 지나치게 신중했다는 비판도 제기됐다.
결국 햇볕정책은 남북정상회담과 교류협력이라는 분명한 성과를 거두었지만, 대북지원이 북한의 실질적인 변화로 이어졌는지, 평화정착과 안보를 동시에 달성할 수 있었는지에 대한 의구심을 가라앉히진 못했다.
▉ 흔들리는 남북경협 금강산관광의 위기
2002년 민간 대북협력의 대표적 상징이었던 금강산관광 사업이 위기에 봉착했다. 사업성이 부족하다는 것은 예견됐고, 사업구조 자체가 현대에 불리했다. 관광객 수와 관계없이 현대가 북한에 매달 일정액의 달러를 지급하는 방식이어서 관광객이 기대만큼 늘지 않자, 적자가 계속 쌓였다.
2001년 초 현대는 자금난에 빠졌고 금융권마저 사업의 위험성을 이유로 지원을 꺼렸다. 현대는 북한에 관광객 수에 따른 지불 방식으로 계약을 바꿔달라고 요구했고, 정부도 사업 중단을 막기 위해 지원에 나섰다. 결국 북한과 계약조건을 변경하고, 단체관광을 지원하는 한편 한국관광공사를 사업에 참여시키고 남북협력기금 900억 원을 대출했다.
금강산관광은 김대중 정부에게 단순한 민간사업이 아니었다. 남북교류와 햇볕정책의 대표적인 성과였기 때문에 사업이 중단되는 것을 막으려 했다. 그러나 현대를 지원하는 것이 결국 북한으로 자금이 흘러가는 결과가 된다는 점에서 야당의 반발과 ‘퍼주기’ 논란도 커졌다.
보통 사람들도 휴전선 너머 금강산을 유람하는 시대를 열었으나, 경영인의 비극과 막대한 재정적 손실을 남긴 미완의 도전이었다.
▉ 한미 대북정책의 균열 부시 신(新)행정부와의 시각차
2001년 3월 7일 워싱턴에서 열린 김대중 - 부시 대통령 간 정상회담은 미국 신행정부와 한국의 대북정책이 처음으로 부딪친 자리였다. 김 대통령은 클린턴 행정부처럼 부시 행정부도 햇볕정책을 적극 지지해줄 것으로 기대했지만, 부시 대통령은 북한과 김정일 정권에 강한 불신을 드러냈다.
부시의 대북 인식은 이후에도 변하지 않아 북한 자신이 원하는 것 얻기 위해 때때로 문제를 일으키는 ‘응석받이’에 비유하기도
부시는 자국민을 굶기고 인권을 유린하는 독재자를 어떻게 신뢰할 수 있느냐며 햇볕정책에도 회의적인 입장을 보였다. 북한이 미국과의 약속을 여러 차례 지키지 않았다는 점도 지적했다.
이 같은 시각 차이는 이후 한미관계의 갈등으로 이어졌다. 국내에서는 친(親)정부 진영을 중심으로 부시 행정부의 대북정책과 주한미군 문제를 둘러싼 반미(反美) 시위가 확산됐다.
부시의 대북 인식은 이후에도 변하지 않았다. 그는 북한을 자신이 원하는 것을 얻기 위해 때때로 문제를 일으키는 ‘응석받이’에 비유했다. 2005년 탈북민 강철환을 면담하고 북한 정치범수용소의 실상을 접한 뒤 김정일에 대한 불신과 혐오를 더욱 강하게 드러냈다. 북한 주민의 기아와 열악한 인권 상황에도 김정일은 사치와 권력을 누린다는 것이 그의 판단이었다.
김대중 정부가 대화와 포용을 통해 북한의 변화를 이끌려 했다면, 부시 행정부는 북한 정권의 본질과 신뢰성부터 의심했다. 이 대북정책의 인식 차이가 이후 한미관계의 주요 갈등 요인이 됐다.
▉ ‘악의 축’과 제2차 북핵위기: 북한 핵개발과 제네바 합의의 붕괴
새로 출범한 부시 행정부는 2001년 6월 6일 새로운 대북정책을 발표하면서 북한과 대화할 뜻을 밝혔다. 북한은 의제에서부터 각을 세운 결과 회담은 성사되지 않았다. 전 세계에 안보 공포증을 준 9·11 테러 이후 미국의 대외정책이 ‘대테러 전쟁’ 중심으로 전환되면서 북·미 관계는 더 악화됐다.
부시 대통령은 2002년 1월 연두교서에서 북한을 ‘악의 축’으로 규정하고 대량살상무기 개발을 강하게 비판했다. 이는 대북포용을 추진하던 김대중 정부에도 큰 충격이었다.
제2차 북핵위기 김대중 정부가 추진해온 대북 화해협력정책에도 큰 타격을 주었고 임기 말 국정 운영의 동력도 약화시켜
한편, 제네바 합의의 붕괴를 직접 촉발한 것은 북한의 비밀 우라늄 농축 프로그램이었다. 2002년 10월 미국의 제임스 켈리 차관보가 이를 제기하자 북한은 처음에는 부인했으나 이후 사실상 시인한 것으로 미국은 판단했다.
미국은 이를 제네바 합의의 중대한 위반으로 보고 대북 중유 공급을 중단했다. 북한은 미국의 적대정책과 핵 선제공격 위협을 이유로 반발하며 불가침 보장을 전제로 핵 문제의 일괄 타결을 요구했다.
협상이 결렬되자 북한은 2002년 12월 핵시설의 봉인과 감시장치를 제거하고 재가동을 선언했으며, IAEA 사찰관을 추방했다. 이어 2003년 1월 NPT 탈퇴를 선언하고 영변 원자로를 재가동했다.
이로써 1994년 제네바 합의는 사실상 붕괴하고 제2차 북핵 위기가 시작됐으며, 신포 경수로 사업도 중단됐다. 제2차 북핵위기는 김대중 정부가 추진해온 대북 화해협력정책에도 큰 타격을 주었고, 임기 말 국정 운영의 동력도 약화시켰다.
▉ 평화의 이정표와 냉혹한 현실 후대에 던지는 엄중한 질문
김대중 정부 후반부 대북정책은 선의와 열망만으로, 국제질서와 한반도 주변국과의 능숙한 외교 없이는 기존 구조를 넘어서기 어렵다는 냉혹한 현실을 보여주었다.
‘김대중 정부 5년 경험과 신뢰구축 성과 과소평가할 수 없다'는 지혜가 바로 우리의 소중한 유산이라는 것
동맹국과의 전략적 균열, 대북포용정책 뒤에서 이뤄진 북한의 핵개발 및 군사 도발, 그리고 국내적 합의의 부재는 햇볕정책의 뼈아픈 한계였다. 그럼에도 불구하고 김대중 정부의 대북 포용정책을 단순히 실패한 실험으로 치부할 수는 없다.
남북 정상 간 회담의 물꼬를 트고 교류 협력의 자산을 쌓은 것은, 분단사에서 화해협력, 남북연합 이전의 평화공존을 현실 정책의 영역으로 끌어올린 업적이었다. 김대중 정부 후반부 대북정책의 명암은 오늘날의 대북정책을 향해서도 엄중한 질문을 던지고 있다.
'대화와 교류, 이를 통한 평화와 안정은 바람직하지만, 국민의 지지와 강력한 안보, 굳건한 한미공조 없는 대북 포용은 위태롭다는 것, 그럼에도 ‘김대중 정부 5년의 경험과 신뢰구축이라는 성과를 과소평가할 수 없다’는 지혜가 바로 우리의 소중한 유산이다.
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